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摘要: “我们宁愿把步子放稳一点,把质量提高一点,最终目的只有一个,就是希望PPP之树在中国能够常青。”王毅说。

PPP风向要变了,未来PPP“难做”了……


PPP(政府和社会资本合作)近年来狂飙突进,随着近期PPP管理层频频发声规范发展,PPP风险管控力度不断强化,PPP正由野蛮生长的“起飞期”转向规范发展的“平飞期”。

一位PPP业内人士感慨:PPP风向要变了,未来PPP难做了。


近日,在上海国际会议中心举办的第三届中国PPP融资论坛主会场上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在会上表示,要按照党的十九大整体部署精神和要求,提高规矩意识,维护市场秩序,强化管理,严控风险,保证PPP改革事业可持续发展。;财政部金融司司长王毅则进一步指出,对于资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金的PPP项目,要从项目库中剔除。

PPP转向规范

2014年中央大力推广PPP模式,希望借社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率,进而促使政府职能转变,推动财政体制改革和城镇化健康发展,并将其作为全面深化改革的重要抓手。

PPP促使一批转型发展和民生保障项目落地,还促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革。但PPP的野蛮生长也带来不少问题,例如,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。

而一系列旨在规范PPP发展的监管风暴已经刮起。

王毅表示,财政部将组织开展项目库集中清理,对不具备条件、没有规范开展“两个论证”(物有所值和财政可承受能力)的项目,特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制,以及过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。 

财政部PPP中心主任焦小平表示,财政部PPP项目库能进能出,财政部正准备对现有存量项目进行筛选,马上下发相关文件要求各省重新筛选,不符合上述规定的项目坚决剔除,未来规范力度将会越来越大。

根据此前规定,PPP项目如果未纳入财政部PPP综合信息平台项目库,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。

地方政府推出PPP项目的冲动也在被遏制。为了控制财政风险,2015年财政部发文要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,应当不超过一般公共预算支出比例的10%。

随着不少地方推出大批PPP项目,部分地方财政支出逼近甚至超过10%红线,是否遵守10%红线成为业内讨论的热点话题。

但是,史耀斌在今年进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确,要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。而在近日的PPP融资论坛上,他再次重申严守财政支出的10%红线。

目前各地正在建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政将对接近或超出10%红线的地区,进行风险预警。 

此外,史耀斌还要求审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

今年5月,财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

给央企做PPP降温减速

除了对地方政府推PPP项目数量、规模进行控制外,中央部委开始控制参与PPP项目投资的企业财务风险,尤其是国企。

史耀斌在上述论坛上表示,控制实体企业融资杠杆倍数,严防表外业务风险。王毅也在论坛上称,不少社会资本自有资金实力不足,“穿透”看(PPP项目)资本金都是借款,“小马拉大车”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白银,拿自有资本做资本金。

“要坚持‘穿透管理、公开透明’的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。”王毅说。

据了解,此前PPP市场上已经发生过一些案例,中标金额较大PPP项目的社会资本方,最终因为资金实力不足等原因而退出。

目前PPP项目社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等,加大了央企财务风险。近日国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知(征求意见稿)》,要求央企对PPP业务实行总量管控。

比如,以建筑施工为主业的中央企业累计对PPP项目的净投资原则上不超过集团净资产的40%,其他中央企业不得超过20%。资产负债率高于90%、近 2 年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。

另外,为了控住财务风险源头,上述征求意见稿要求单个项目计划总投资超过10亿元或拟开展子企业资产总额5%的,均应由集团批准。对财政收入主要依赖转移支付的地方,审慎开展回报方式以政府付费为主的PPP项目。

PPP专家、大岳咨询有限责任公司总经理金永祥认为,央企是主要的PPP社会资本方,未来央企投资PPP的趋势会收紧,这有助于PPP的规范,对于民营资本来说,机会更多了。赖朝晖也表示,央企做PPP投资额被限制,对龙元建设集团股份有限公司这类民企来说肯定是利好。

为了引导PPP项目从单纯关注项目落地数量,转向项目规范和质量,王毅在上述论坛上表示,在清理项目库的同时,积极鼓励支持好的、规范运作的项目。中央财政对符合条件的新建项目有“358”(即针对项目相应投资额有300万元、500万元、800万元)的奖励机制,对存量转型项目有2%的奖励机制。

“我们正在研究提高奖补强度,重点落实精准扶贫任务目标,对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。”王毅说。

另外,为了规范PPP模式在中国的发展,此前PPP领域最高的法规——《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“PPP条例”)已经公开征求意见。财政部条法司副司长周劲松在融资论坛上表示,PPP条例已经收到社会各界提出的几千条意见,目前正在对这些意见进行梳理归纳,推动该条例尽快出台。

“我们宁愿把步子放稳一点,把质量提高一点,最终目的只有一个,就是希望PPP之树在中国能够常青。”王毅说。

本文摘编自第一财经,原文标题为《从重量到重质,PPP告别野蛮生长》;如有侵权,请联系删除。


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